新《森林法》：从49条增加到84条

　　《中华人民共和国森林法》已由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2019年12月28日修订通过，自2020年7月1日起开始施行。森林经营管理作为贯穿这次森林法修改的一条主线，内容得到了加强。

　　森林经营作为林业专有概念，是以提高森林质量，建立稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，为修复和增强森林的供给、调节、服务、支持等多种功能，而开展的一系列贯穿整个森林生长周期的保护和培育森林的活动。现代森林经营原理有4个要点：一是森林经营的目的是培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统。稳定健康的森林生态系统有合理的结构，现实林分没有达到，就需要辅以人为措施，促进森林尽快达到理想状态。这就是森林经营活动。二是森林经营的准则是模拟林分的自然过程。森林生长发育的基本规律是连续覆盖（永远保持森林环境）、优胜劣汰、自然更新。森林经营应该模拟这个过程。模拟不是照搬。根据现实林分情况，以地带性群落的发展过程为参照，以比较小的干扰，或者补充目的树、或者清除干扰木，把更多的资源用在目标树的培育上，加快群体的生长发育过程和促进森林健康，缩短林木培育周期。三是森林经营贯穿整个森林生命周期。同林龄的全生命周期包括幼苗、幼树、幼龄林、中龄林、近熟林、成熟林和过熟林等阶段，异林龄的全生命周期包括建群阶段、竞争生长阶段、质量选择阶段、近自然森林阶段、天然恒续林阶段等阶段。针对每个阶段采取不同的经营措施，就构成了森林的经营周期。四是要按照森林经营计划（规划、方案）实施森林经营。森林生命周期的长期性和森林类型的多样性，决定了森林经营活动的长期性、系统性和复杂性，存在错不起、悔不及的特点，必须要编制森林经营规划（方案），进行统筹规划和预先部署。但是，相当一段时间，受认识水平、发展阶段的限制，我国森林经营工作重心有所偏离，主要表现在：一是追求短平快，森林经营短期行为严重，森林资源质量难以持续提高。二是将森林经营等同于一般的企业经营，目标主要放在森林资源的采伐利用上，忽视了对森林生态系统的培育。三是人工造林树种、结构单一，忽视了乡土树种使用和混交林的营造。四是不完善的森林分类经营体系，难以满足社会对森林多种功能的需求。五是缺乏系统性的森林经营规划，森林经营方案制度体系不健全。六是缺少全周期经营的理念，将森林经营片面理解为采伐。七是保护、经营和利用的关系处理过于简单，一讲保护，就禁止一切经营和利用活动；一讲经营和利用，就造成资源的过度采伐利用。2008年以来，森林经营成为林业工作的一大主题，国家采取了一系列的政策措施来解决森林经营问题，森林经营开始步入正轨，但仍缺少社会层面的整体认识和观念的转变，重要原因就是没有在法律层面固化。现在，林业已经进入了高质量绿色发展阶段，着力提高森林质量、增强森林生态功能是这个阶段的重要目标，森林经营是实现这个阶段目标的重要抓手。因此，急需对制约森林经营的一些关键问题作出法律上的回答。这次修改森林法，本着科学、求实的精神，立足于我国林业的发展阶段，遵循现代森林经营原理，充分吸收了社会各界对森林经营工作的意见和建议，对森林经营作出了法律规定，起到了澄清认识、转变观念、理顺思路、完善体系、规范实践的引领作用。

　　新修订的森林法在结构上作了较大调整，从1998年《森林法》7章扩展至9章，条文从49条增加到84条。森林经营的内容主要体现在7个方面，涉及6章16条。1.森林经营的总原则关于森林经营的原则，总则第三条规定“保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则”。这是林业经营活动的原则，更是森林经营的原则。尊重自然、顺应自然、保护自然，是习生态文明思想的重要内容，也是现代森林经营原理的准则之一。这个准则就是森林经营要尊重和模拟森林的自然发育规律，这些规律按对象分有林木个体和群体（林分）发育规律，按年龄结构分有同龄林和异龄林发育规律，按发育阶段分有幼苗、幼树、幼龄林、中龄林、近熟成熟林和过熟林发育规律，有适地适树规律、能量和物质交换和累积规律、种间交互规律、形态生长规律、结构组成规律、竞争（自然稀疏）规律、产量形成规律、自然更新规律和群落演替规律等。这些规律是森林经营的基本遵循。保育结合就是在严格保护的同时，采取科学手段，对退化森林生态系统进行修复。森林生态系统保护包括林地保护和地上林木资源保护两个方面，对这两个方面资源的保护策略是不同的。林地保护主要是保护不被破坏和不退化，而对于地上林木资源的保护除保护不被破坏和不退化外，更重要的是经营培育，即通过科学的培育措施，促进森林资源的增长，缩短培育周期，这就是保育。所以，保育是积极的保护，要变被动的保护为主动的经营保育，提高森林质量，才能在更高的层次上保护森林。可持续发展是既要满足当代人的发展需要，又要为子孙后代保留继续发展的潜力的发展，换句话说，就是经济、社会、资源和环境保护协调发展，是新发展理念的重要内容。林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，而森林可持续经营是实现林业可持续发展的实践路径。2.森林经营的总目标关于森林经营的总目标，总则第六条规定：国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标。这个目标就是林业经营活动的总目标，更是森林经营的总目标，也是现代森林经营原理的要点之一。森林是一个生态系统，好的生态系统才能发挥完整的生态、经济和社会功能。一个稳定健康的森林生态系统能够天然更新，必须有一个合理的结构，它包括树种组成、林分密度、直径和树高结构、下木和草本层结构、土壤结构等。现实林分没有达到这样的结构，需要辅助一些人为措施，促进森林尽快达到理想状态，这就是森林经营措施。森林状况不同，需要采用不同的经营措施。这一规定体现了森林经营思想的转变，将森林经营从单纯获取木材彻底转变到培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统上来。3.造林造林是森林经营的重要环节，在历次的《森林法》中都是单独成章。本次也不例外，只不过将名称由“植树造林”改成了“造林绿化”。这一部分的修改突出体现了转变造林思路和加强森林生态系统修复等思想。第四十五条规定，“各级人民政府组织造林绿化，应当科学规划、因地制宜，优化林种、树种结构，鼓励使用乡土树种和林木良种、营造混交林，提高造林绿化质量”。这里的核心主题是明确新任务、保护原生态、重视造林质量，关键词是优化林种、树种结构、使用乡土树种和林木良种、营造混交林。优化林种、树种结构，这是基于我国造林绿化所处的发展阶段确定的。上次森林法出台后的20多年，我国在造林绿化上取得了巨大成就，森林植被得到了大面积恢复，造起来、绿起来的目标逐步实现，营造林的主要任务已经从量的扩张转变为质的提升，即优化林种、树种结构，加速森林生长，提高森林生产力，增强森林生态功能。国家林业和草原局已经出台了森林质量精准提升工程规划，主要目标就是精准提升森林质量、增强生态功能和优质生态产品供给。使用乡土树种和林木良种，这是构建高质量森林生态系统的基础。乡土树种是指原产当地并经过长期的自然选择，经受当地极端气候条件、病虫害侵袭等一系列自然灾害考验仍能健壮生长的树种。一段时间以来，由于我国在林业发展上追求短平快，生态恢复急于求成，大量应用外来速生树种，重“洋”轻“土”，忽视了对乡土树种的培育和应用。随着外来树种所带来的生物危害的增加和后期不足等问题加剧，人们逐渐认识到了乡土树种的重要性。目前，乡土树种已经成为我国造林树种的首选。从另一方面来看，重视乡土树种的使用，也是保护原生态思想的体现。营造混交林是基于我国多年来造林的经验教训和科学研究的成果确定的。所谓混交林，是由两个或两个以上树种组成的森林。科学研究表明，混交林具有生物多样性高、充分利用空间和营养面积、能较好地发挥防护效益、可增强抗御自然灾害的能力、改善立地条件、提高林产品的数量和质量等优点。但是，长期以来，我国人工造林以纯林为主，有“东北落叶松、华北杨家将、南方沙家浜”的说法，凸显了“单一性导致脆弱性”的问题，表现为生物多样性下降、林分生产力低下、地力衰退、水土保持能力降低、易暴发病虫害等方面。近年来，人们逐渐认识到了这个问题，在造林和抚育经营中，重视构建异龄混交林，对人工纯林开展近自然化混交改造，取得了积极效果。关于加强森林生态系统修复，第四十六条规定了修复的总体要求，即“各级人民政府应当采取以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的措施，科学保护修复森林生态系统”。这里包含了两个重要思想。一是明晰了自然恢复和人工修复的关系。森林生态系统修复既要坚持自然恢复，也要注重人工修复。要优先利用自然力来恢复，在缺乏自然恢复能力的条件下，如荒漠化地区、干旱地区、石质山区等困难立地条件下，要想恢复森林植被，就要采取人工造林的方式，有的甚至要工程造林才能成功，这符合因地制宜、实事求是的自然生态恢复的科学理念。二是明确了修复的对象是森林生态系统，而不是单个林木和单一功能，通过修复要实现森林生态系统整体功能的提升和优化。这一点正是过去认识中的不足之处。在明确了森林生态系统修复的总体要求后，紧接着的两款进一步明确了修复的对象和任务，包括对坡耕地、严重沙化耕地、严重石漠化耕地、严重污染耕地等需要生态修复的耕地实施有计划的退耕还林还草，对自然因素等导致的荒废和受损山体、退化林地以及宜林荒山荒地荒滩，因地制宜实施森林生态修复工程，恢复植被。这些将是今后我国森林生态系统修复的主战场。4.森林分类经营对于分类经营，新《森林法》作出了系列规定，包括基本制度、原则、划定对象、经营策略等方面，体现在6条中。首先，总则的第六条明确了“国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，对公益林和商品林实行分类经营管理，突出主导功能，发挥多种功能”的分类经营制度，这是分类经营作为基本法律制度首次写入《森林法》。其次，明确了分类原则。第四十七条规定，“国家根据生态保护的需要，将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林。未划定为公益林的林地和林地上的森林属于商品林”。再次，在第四十八条明确了公益林的划定对象，第五十条规定了鼓励发展的商品林类型。最后，明确了经营策略。第四十九条规定，“国家对公益林实施严格保护”“对公益林中生态功能低下的疏林、残次林等低质低效林，采取林分改造、森林抚育等措施，提高公益林的质量和生态保护功能”。第五十一条规定，“商品林由林业经营者依法自主经营。在不破坏生态的前提下，可以采取集约化经营措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林经济效益”。森林分类经营来源于林业分工论的思想，形成于20世纪70年代后期的美国。它的核心思想是在国土中划出少量土地发展工业人工林，承担大部分商品材生产任务，称为“商品林”；其次划出一块“公益林”，包括城市森林、风景林、自然保护区、水土保持林等，用以改善生态环境；再划出一块“多功能林”。基于林业分工论，衍生出了两种林业发展模式，即法国模式和澳新模式。法国把国有林划分三大模块，即木材培育、公益森林和多功能森林；澳大利亚和新西兰模式对天然林与人工林实行分类管理，即天然林主要是发挥生态、环境方面的作用，而人工林主要是发挥经济效益。在北美，则采用三类林模式，即将林地区划为3个区域，即保护区、生态系统经营区和木材生产区，每个区域都被赋予了特殊的管理和经营目的。基于此思想，我国从1999年开始，在原有五大林种的基础上，实行新的分类经营体系，即将森林分为公益林和商品林。公益林是指以发挥森林生态效益等生态功能为主要目的的森林，包括防护林和特种用途林。商品林是指以生产木材及其他林产品为主要目的的森林，包括用材林、经济林和能源林。新《森林法》中对分类经营的系列规定，吸收了世界先进的林业经营思想和我国实践应用的成果，从法律上明确了森林分类经营体系，传递了公益林的严格保护和保育结合，商品林的自主经营、集约经营和兼顾生态的现代森林分类经营的理念。5.森林经营规划和方案重视森林经营计划（规划、方案）的作用是现代森林经营原理的要点之一。本次修改，强化森林经营规划和森林经营方案的作用成为突出亮点。首先，是强调规划统领，将原《森林法》关于林业长远规划的有关内容进一步具体化，发展规划与专项规划相结合。明确县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划。第二十六条明确要求，“县级以上人民政府林业主管部门可以结合本地实际，编制林地保护利用、造林绿化、森林经营、天然林保护等相关专项规划”。近年来，随着林业管理的科学化和规范化，这些专项规划的编制已经在实践中推开，在林业发展和经营管理中发挥着重要作用。如《全国森林经营规划（2016-2050年）》已经印发，正在加快推进建立全国、省、县规划体系。这次吸收了成熟的实践成果，以法律条文的形式固定下来，对于全面落实依法治林、依规营林，避免短期经营行为具有重要意义。其次，从根本上强化了森林经营方案的法律地位。新《森林法》第五十三条规定，“国有林业企业事业单位应当编制森林经营方案，明确森林培育和管护的经营措施”“国家支持、引导其他林业经营者编制森林经营方案”。从字面来看，这一条规定与上一版《森林法》相比，没有太大变化，唯一不同的是在应当编制森林经营方案的单位中取消了“自然保护区”。这并不意味着自然保护区就不需要编制森林经营方案了，因为自然保护区已归林业部门管理，可以将其理解为林业事业单位的一种，也应当编制森林经营方案。但由于自然保护区实施的主要是严格保护，涉及造林、抚育、主伐、人工更新等经营活动很少，编制的是以生物多样性和珍稀濒危野生动植物栖息地为主的森林经营方案。关于森林经营方案内容的重要变化是在第八章法律责任中。第七十二条规定，“违反本法规定，国有林业企业事业单位未履行保护培育森林资源义务、未编制森林经营方案或者未按照批准的森林经营方案开展森林经营活动的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。这是新增加的内容。在上一版《森林法》中，森林经营方案制度已经被写入，也就是说已经明确了它的法律地位，但是由于没有配套的监督、检查和惩罚规定，森林经营方案制度并没有得到很好的落实，应当编制而没有编制以及编制了却不执行的现象非常普遍。新法中这一规定的出台与第五十三条相呼应，对森林经营方案的编制和执行提出了更高的要求，从根本上强化了森林经营方案的法律地位，对于建立以森林经营方案为核心的森林经营制度体系建设、实施森林可持续经营将发挥重要作用。6.森林采伐森林采伐在森林保护和经营中是一项关键活动。因此，以往的历次《森林法》中都是单独成章的，而本次修订，将其与森林经营管理合并，是认识上的一次重要转变。长期以来，在森林采伐认识和理解上存在一定的偏差，主要将其作为森林利用和消耗森林资源的手段，加以严格管理，更有甚者，将采伐等同于破坏。实际上，就森林采伐的本身来看，它并不会直接造成森林资源的破坏，它不仅是森林利用的手段，更重要的是调节森林结构、促进森林生长和正向演替的重要经营措施，之所以会造成森林资源的破坏，是因为我们长期以来以木材生产为目的，过度采伐造成的。本次将其作为一种森林经营措施纳入森林经营管理，是认识上的一次重要转变。对于采伐森林、林木应当遵守的要求，新《森林法》在分类经营的基础上进行了进一步的细化规定。第五十五条规定，公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐。但是，因科研或者实验、防治林业有害生物、建设护林防火设施、营造生物防火隔离带、遭受自然灾害等需要采伐的除外；商品林应当根据不同情况，采取不同采伐方式，严格控制皆伐面积，伐育同步规划实施；自然保护区的林木，禁止采伐。但是，因防治林业有害生物、森林防火、维护主要保护对象生存环境、遭受自然灾害等特殊情况必须采伐的和实验区的竹林除外。这里有亮点的是两个“除外”。第一个“除外”就是因科研或者实验、防治林业有害生物、建设护林防火设施、营造生物防火隔离带、遭受自然灾害等需要采伐公益林的，可以不受只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质采伐的限制，也就是可以进行主伐；第二个“除外”就是因防治林业有害生物、森林防火、维护主要保护对象生存环境、遭受自然灾害等特殊情况必须采伐自然保护区林木和采伐自然保护区实验区的竹林不受禁止采伐的限制。这两个“除外”是上一版《森林法》中没有的，因此，造成了一些必要的、科学的森林经营活动和科研试验无法开展，修改的呼声一直很高，本次修改解决了这个问题。7.天然林保护第三十二条规定，“国家实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐，加强天然林管护能力建设，保护和修复天然林资源，逐步提高天然林生态功能。具体办法由国务院规定”。这是新增条款。1998年，党中央、国务院决定在长江上游、黄河上中游地区及东北、内蒙古等重点国有林区实施天然林资源保护工程。党的以来，进一步加大了天然林保护力度，全面停止天然林商业性采伐。党的十九大明确要求“完善天然林保护制度”。2019年，中办、国办印发的《天然林保护修复制度方案》，对天然林保护进行了系统全面部署。本条的内容，就是为贯彻落实党中央决策部署作出的规定。这里有两点重要变化：一是天然林全面保护制度出台后，提的都是“停止天然林的商业性采伐”，而这里却没有用这一提法，而是提了“严格限制天然林采伐”。相比之下，新的提法比较严谨、科学。因为何为“商业性采伐”，难以下一个严谨准确的定义。另外，前面已经提到了有两个“除外”的情况，如果用旧的提法，就会产生矛盾。二是提到了“保护和修复天然林资源”，如前所述，人工修复就是一种森林经营活动，所以这里传递了一种理念，即天然林也是需要经营的，这是符合现代森林经营原理的，是回归科学的体现。当然，天然林的修复或者经营，既要遵循现代森林经营原理，也要适应我国林业发展阶段的实际情况，遵守现阶段天然林保护的相关规定，使之成为符合我国国情、林情的科学之举。

　　新《森林法》将自2020年7月1日起施行，国家林业和草原局已经下发了贯彻实施新修订《森林法》的通知，对扎实有序做好新法的贯彻实施作出了全面的部署。森林经营是《森林法》修改的一条主线，有许多新思想和新要求，需要在学习领会精神和配套制度建设方面做更多工作，才能保证正确贯彻实施。2019年11月，国家林业和草原局发布了《关于全面加强森林经营工作的意见》，对今后一段时期（2020-2035年）森林经营的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务和保障措施作出了全面部署。由于《意见》的制定和《森林法》的修改正好是同期进行的，所以指导思想、基本原则、总体目标与《森林法》的规定完全一致，提出的主要任务是对《森林法》中森林经营内容的贯彻落实。《意见》提出了森林分类经营实践对接方案：要按照公益林和商品林的分类区划结果开展森林经营工作。一级国家级公益林原则上不开展森林经营活动。二级国家级公益林、地方公益林和商品林中的一般用材林，按照突出主导功能的原则，实施多目标经营。速生丰产林、短轮伐期用材林等商品林，坚持市场主导，同时考虑生态环境约束，开展自主经营。这是对《森林法》的分类经营体系的进一步细化，实现了与《全国森林经营规划（2016-2050）》确定的分类体系的衔接，给森林经营实践提供了可操作性依据。